Del Advocacia Previdenciária

FUNÇÕES DA CÂMARA MUNICIPAL
 

É comum a discussão a respeito das funções da Câmara Municipal e mesmo dos vereadores, cuja discussão torna-se totalmente desnecessária quando verificamos tanto na Lei Orgânica Municipal – LOM como na Constituição Federal – CF, também chamada de Carta Magna, as suas funções legalmente definidas. Verificaremos que diferentemente do que pensa alguns vereadores e, principalmente, do que pratica muitos vereadores, a Câmara Municipal e mesmo os seus membros não têm função administrativa de natureza executória dos serviços e obras alheios às funções da Câmara Municipal, a ela e nem aos vereadores cabe a realização de obras (quadras esportivas, centros sociais, escolas etc.) e prestação de serviços públicos, cabe sim a fiscalização das obras e o zelo pela realização dos serviços públicos prestados ou colocados à disposição da população, a sua função administrativa é apenas “interna corporis”, ou seja, administração de sua estrutura funcional e de organização de seus serviços. 

A função administrativa no sentido da executoriedade de obras e dos serviços públicos municipais cabe ao Poder Executivo que é exercido pelo Prefeito Municipal diretamente e indiretamente pelos Secretários Municipais.

Alguém pode está se perguntado. Quais então são as funções da Câmara Municipal?

Quatro grandes funções têm o Poder Legislativo Municipal, iniciando-se pela função de legislar, que será definida na sua Lei Orgânica, já que a atual Carta Magna, não mais obriga os mesmos a copiarem o processo legislativo da União. Portanto, cabe a LOM dispor sobre a iniciativa, a tramitação, a classificação das leis e a forma de apreciação do veto, desde que respeitados os dispositivos constitucionais tanto federais como estaduais aplicáveis a cada caso.

Na atual Constituição Federal, agora já com mais de vinte anos de existência e, complementada pelas edições de dezenas de Emendas Constitucionais, notamos que a mesma é muito mais intervencionista que a anterior no que tange a fiscalização, que é a segunda função da Câmara Municipal.

A função de controle e fiscalização é regulada no art. 29, XI e 31 da Constituição Federal e determina que a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo e, pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma  da Lei, e que o controle externo da Câmara Municipal será exercido com auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados que na verdade ocupa um lugar “sui generis” (especial), entre os clássicos poderes do Estado, ou seja, o Legislativo, o Executivo e  o Judiciário.  Não se subordina a nenhum desses poderes, não sendo órgão do Poder Legislativo, não é órgão do Poder Executivo, não é órgão do Poder Judiciário, e exerce atribuições de fiscalização sobre todas as unidades administrativas e despesas desses três poderes.

 Consequentemente, os Tribunais de Contas dos Estados, podem ser definidos como sendo órgão constitucional, originário do próprio texto constitucional e, cuja função no contexto estrutural da administração pública brasileira, vem encartada conforme já dissemos, nas Constituições Federal e Estadual, que resumindo, tem por primordial escopo, esclarecer, orientar, corrigir e fiscalizar todos aqueles que por dever de oficio têm sob sua responsabilidade a arrecadação e o emprego do dinheiro público, sendo que no cumprimento dessas atribuições o Tribunal de Contas, vem desempenhando com determinação e devotamento o controle externo, em auxílio ao Poder Legislativo, e afirma também que o parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara Municipal, conforme dispõe o § 2º do art. 31 da Constituição Federal. 

O controle previsto na Constituição Federal é bastante amplo, prevendo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, cujo objetivo de auxiliar o governante executivo a fim de que possa pautar sua conduta administrativa segundo a Lei e, assim estará buscando evitar a desaprovação que poderá surgir no momento do controle externo, este, como já dissemos, é exercido pela Câmara Municipal, onde estão os representantes do povo diretamente interessados na gestão dos negócios públicos, a Câmara Municipal, neste mister, é auxiliada pelo Tribunal de Contas do Estado.

Ressaltando, que os Municípios, como regra, não podem instituir Tribunais de Contas próprios ou órgãos municipais para aquele desempenho técnico. Aliás, neste sentido a Constituição Federal em seu § 4º do art. 31 é taxativa: “É vedada à criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais”.

É importante frisar que o constituinte de 1988 prestigiou o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas sobre as contas que o Prefeito deve prestar, anualmente, dizendo que a Câmara Municipal somente poderá rejeitar o teor do parecer por decisão de 2/3 de seus membros.  Isso não ocorre no plano estadual e federal. Ao que parece, o constituinte pretendeu evitar, com essa valoração, possíveis aprovações ou desaprovações de contas que possam ter com a amizade entre vereadores e prefeitos, indubitavelmente, verifica-se nos municípios maior proximidade pessoal entre os membros do Legislativo e do Executivo Municipal.

Os objetivos do controle interno são: a) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos do Município; b) a comprovação da legalidade e avaliação dos resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; c) exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Município; d) apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

O § 3º do art. 31 da Constituição Federal, que “afirma que as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhe a legitimidade, nos termos da lei”.

A terceira função a ser exercida pelas Câmaras Municipais, é a relacionada com o Assessoramento, que nada mais é que a costumeira Indicação que após aprovada pelo plenário, e mesmo sendo mera sugestão do Poder Legislativo ao Poder Executivo, sugere a ação ou a abstenção de algum ato administrativo de competência do Prefeito.

É no dizer do mestre Hely Lopes Meireles: “Ato de colaboração, de ajuda espontânea de um órgão ao outro. Como simples lembrete, a indicação não se traduz em interferência indébita do Legislativo no Executivo, porque não impõe à administração o seu atendimento. É, todavia, uma função de colaboração da Edilidade para o bom governo local, apontando medidas e soluções administrativas, muitas vezes não percebidas pelo Executivo, mas pressentidas pelo Legislativo como de alto interesse para a comunidade”. (Direito Municipal Brasileiro, p. 442).  

A Indicação, na verdade é um veículo de assessoramento legislativo, por natureza, já que a indicação visa prioritariamente sugerir medidas de interesse público, aos órgãos da administração municipal em geral.

Trata-se de documento de caráter não imperativo, onde o Prefeito não está obrigado a obedecer e a cumprir na íntegra ou ainda tomar qualquer providência imediata, mas o Chefe do Poder Executivo deve receber a mesma como uma forma de contribuição, de aprimoramento com relação aos planos de governo.

A indicação como forma de expressão e de manifestação de vontade, deve ser utilizada pelo Poder Legislativo Municipal, para sugerir a uma ou mais Comissões, acerca de um determinado assunto, objetivando a iniciativa de projeto desde que de competência da Câmara Municipal.  Essa modalidade não se confunde com a delegação “interna corporis”, onde o Congresso Nacional e as Assembléias Estaduais transferem às Comissões o poder legiferante a respeito de determinada matéria descrita no próprio instrumento delegante.  

De modo geral, a Indicação, independe de anuência do plenário, já que poder ser despachada de imediato pelo Presidente.  Podendo ainda ocorrer que a matéria seja controvertida, nesse caso o Presidente deverá transferir o conhecimento e a decisão ao plenário sobre a oportunidade de encaminhamento ao Prefeito ou a Comissão competente.

A Indicação, como forma de assessoramento, deve ser feita por escrito, utilizando sempre de termos explícitos, sendo de forma sintética e assinada pelo seu autor, depois de lida em plenário, deverá ser remetida às Comissões competentes, a quem compete apreciar sobre a conveniência ou não do encaminhamento ao destino indicado na mesma.

A quarta função da Câmara é a que chamamos de função administrativa, cuja função trata especificamente da organização dos seus serviços, tais como: a composição da Mesa Diretora e de suas Comissões, trata ainda da regulamentação e estruturação dos seus serviços, de modo a viabilizar de forma adequada a realização dos atos administrativos, que serão expressos por meios de decreto legislativo, de resolução, de portaria, de instrução, de ordem de serviço ou de qualquer outro modo, previsto no Regimento Interno da Casa.  

As matérias que serão tratadas quando do exercício desta função, são aquelas que dizem respeito tão somente à economia interna da Câmara, também chamadas de “interna corporis”.

A atribuição própria, natural e predominante da Câmara é a normativa ou como mais comumente se fala legislativa, isto é, a de regular à administração do município e a conduta dos munícipes, no que afeta aos interesses locais conforme dispõe o art. 29 da CF.

A Câmara não administra o município, esta função administrativa do município é precípua do Poder Executivo.

A Câmara apenas estabelece normas de administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe, unicamente, sobre a sua execução. A Câmara, não sendo pessoa jurídica, nem tendo patrimônio próprio, não se vincula a terceiros, pois que lhe falece competência para exercer direitos de natureza privada e assumir obrigações de ordem patrimonial.

Aliás, é complicado falar em independência na forma do art. 2º da Constituição Federal, quando dispõe, in verbis: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre sim, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”, quando se verifica que a Câmara Municipal, via de regra, representa a Unidade Orçamentária de n. 1 dos Orçamentos Públicos dos municípios.

A Câmara Municipal tem as suas funções conferidas na Constituição Federal, Estadual e em sua Lei Orgânica Municipal.

É importante esclarecer que antes da Constituição Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988, os Municípios eram regidos pelas Leis Orgânicas baixadas pelos Estados-membros dentro dos quais se encontrassem.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, os Municípios foram encarregados de fazer suas próprias Leis Orgânicas nos termos do art. 29 e seguintes da CF.

Na elaboração da Lei Orgânica e para a sua revisão e mesmo atualização, o que deve ser feito através de Emendas à Lei Orgânica, o procedimento é o mesmo daquele exigido para a elaboração da Lei Orgânica, cujo legislador se reveste de poder constituinte, aliás, de poder constituinte decorrente, pois limitado, evidentemente, pelas regras da Constituição Federal.

A matéria deve ser votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por 2/3 dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal.

Entendemos de extrema relevância a revisão e atualização da LOM como forma de entregar ao povo e a sociedade de uma forma em geral, uma lei, ou melhor, a Lei Maior do Município atualizada em total consonância e respeito à Constituição Estadual e Federal.

Aliás, assim procedendo os Ilustres Vereadores estarão cumprindo sua função maior e mais sublime enquanto vereadores, estarão exercendo seu oficio mais nobre, a função mais importante da Câmara, a função legislativa, da mesma forma deverão os nobres Edis se posicionarem em relação ao Regimento Interno da Câmara, o trabalho deverá ser paralelo, em conjunto sob pena de pretender construir um prédio sem se preocupar com a sua fundação, as conseqüências poderão ser desastrosas, pois a  Lei Orgânica está para o município e seus munícipes, assim como o Regimento Interno está para a Câmara Municipal e seus membros.   

Como justificamos tudo ou quase tudo que fazemos o que é uma característica dos atos praticados em Administração Pública, e o Direito não foge desta máxima. A atualização, revisão, e mesmo os institutos da revogação parcial e total de uma lei, deve ser tido como um acontecimento natural e necessário, pois as leis são feitas tendo em vista o momento social, os costumes e as tradições de uma época e de outros fatores previsíveis pelo legislador, que ainda que sob esforço incomum, extraordinário, não consegue prevê todas as situações, daí a necessidade das atualizações, revisões, revogações parciais e mesmo totais, quando são totalmente substituídas por outras leis.  

Deve ser tido como um procedimento natural e necessário.  Não deve ser interpretado sob qualquer pretexto de representar um procedimento retrogrado e desnecessário, nem como uma medida que deveria ser tomada no passado e não aconteceu, pois se ainda subsiste acaba tornando-se um problema de todos, mas é o momento presente que exige a providência, afinal, as leis são feitas tendo em vista o futuro e não o passado.

O único problema é que pelo menos a maioria qualificada dos vereadores não consegue distinguir um artigo de um parágrafo, um inciso de uma alínea, assim como não conseguem distinguir e nem tampouco definir o termo legislação, legislatura e sessão legislativa, sem contar que muitas vezes querem legislar sobre assuntos de competência do legislador estadual ou mesmo federal. No entanto, não são culpados, conquanto não são eleitos único e exclusivamente com seu próprio voto, mas sim, são eleitos por um número qualificado de pessoas, que de forma livre e espontânea escolhem os seus  representantes tanto para a Câmara Municipal, in casu, os vereadores,  como para o Poder Executivo, quando elegem os prefeitos e os vice-prefeitos e assim por diante quando escolherm os deputados estaduais, governadores e vice-governadores, deputados federais, senadores, presidente e vice-presidente da república, além dos deputados distritais como ocorre no Distrito Federal.

Entretanto, não devemos tomar esse fato que se reveste de ignorância ao processo legislativo e mesmo das atribuições do vereador, como um elemento negativo, pois isso ocorre em todos os níveis dos cargos elegíveis (municipal, estadual e federal), o que deve mudar é a legislação, a Constituição Federal e acima de tudo o modo pelo qual os eleitores escolhem os seus representantes.

Talvez um Curso Básico sobre Processo Legislativo ajudasse em muito e quiçá serviria de incentivo aos vereadores para que dinamizassem suas atividades enquanto legisladores, dando-lhes um toque especial nas suas produções legislativas, o que é totalmente possível desde que a Câmara Municipal no exercício de sua função administrativa promova este bem e benefício incomensurável aos nossos ilustres vereadores.

Neste sentido e a título de contribuição e até considerando que estamos em ano pré-eleitoral, uma vez que as eleições municipais de 2012 já contam com inúmeros pré-candidatos tanto a cargos de vereadores como a de prefeitos, as Câmaras Municipais poderiam estender referido curso aos pré-candidatos, o que seria de fundamental importância, até porque no caso dos prefeitos municipais, estes no exercício do Poder Executivo municipal exercem função legislativa, quando encaminham para o Poder Legislativo os Projetos de Lei de sua iniciativa, dando assim inicio ao processo legislativo, na forma, e nos casos previstos na Lei Orgânica do Município.

Ressalta-se, que esta função legislativa exercida pelo Poder Executivo ocorre tanto nas esferas de Governo Municipal, como Estadual e Federal. Em nível Federal esta função ainda vai muito mais adiante, extrapolando não só a fase do início do processo legislativo, mas perfaz todo o processo legislativo quando edita e publica as chamadas medidas provisórias, que de acordo com o art. 62 da Constituição Federal, “em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional”. Em contrapartida, se “As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes”, conforme dispõe o § 3º do art. 62 da Constituição Federal.

Vimos então, que o Chefe do Poder Executivo não só tem que conhecer ou pelo menos ter uma noção básica do processo legislativo, como também o seu campo de atuação é muito maior e mais complexo, uma vez que, diariamente, no cumprimento de seu mandato tem que deliberar sobre assuntos de economia, finanças, educação, saúde, segurança, habitação dentre outros que compõe a rotina complexa e muitas vezes altamente burocrática da Administração Pública, que para sucesso da Administração e para o bem de Administrados contar com uma boa assessoria é fundamental para o sucesso das atividades administrativas.

Melhor mesmo, era que esse trabalho pudesse iniciar o quanto antes e fosse concluído o mais breve possível ou ainda que na outra sessão legislativa sob o comando da nova Mesa Diretora e que por Justiça o mérito fosse de todos os vereadores cujo beneficiado maior, o povo, que passaria a contar com uma lei atual e eficiente, pois uma lei que não acompanha o tempo e nem tampouco reflete as aspirações do seu povo, melhor seria que nem existisse.   

 

Referência bibliográfica: Constituição Federal.

*Nixon Alberto de Braga Rodrigues é advogado e inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, Seção do Amazonas, sob o n. 3.175. E-mail: nixonbraga-advogado@bol.com.br. 

Site: www.nixonbraga-advogado.com.